近几年，农村劳动力到城镇打工者越来越多。根据现行统计制度，农村人口到城镇居住一定时间就统计为城镇户口，而事实上这些人“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”，即所谓的“半城镇化”现象。根据有关统计资料初步测算，我国的“半城镇化”状态约占全部城镇总人口的20%多。“半城镇化”现象带来一系列新问题，必须引起各级领导高度重视。

一、“半城镇化”现象带来的新问题

1. “半城镇人口”不能享受城镇居民待遇,违背公平正义准则。“半城镇人口”虽被统计为城镇人口，但仍为农村户籍。在现行城乡二元结构背景下，城市财政支出和公共产品提供是以城市户籍人口为依据，由于受户籍限制这些“半城镇人口”在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇。与城镇居民相比，他们多数集中在累、脏、苦、差、险、毒等行业，存在“同工不同酬、同工不同权、同工不同时”等的不公平待遇，并且随时面临失业的威胁。

2.“半城镇人口”的大量存在不能有效拉动城市经济发展。 “半城镇人口”在城镇不能真正扎根落户，临时观念强，平时省吃俭用，在城镇的消费严重不足，在一定程度上抑制了城市化对消费稳定增长的拉动作用，不利于城市经济发展。

3.“半城镇人口”就业不稳定,带来一系列社会问题。“半城镇人口”在城镇就业处于弱势地位，工作岗位变换频繁，多数没有与用工单位签订劳动合同，也没有购买相应保险，一旦出现工伤或劳资纠纷等问题，解决起来比较棘手，并往往造成社会不安定因素。同时，由于城市生活成本高的客观现实，这些人通常单独在城镇外出打工，造成夫妻分居、“留守儿童”、“空巢老人”比例不断增加，无形中加大了留守在农村的妇女和老人的生产和生活负担，对子女教育、老人赡养都带来不利影响。

4.“半城镇人口”的生活质量难以有效提高。“半城镇人口”在城镇不能“体面”得生活：干的是最脏、最累的体力活，而工资收入水平低，吃住条件又最差，参加社会活动少、与当地人交际少，基本上没有文化娱乐活动，同时还要忍受不能与亲人团聚的“煎熬”，有时甚至被当地人以“白眼”相看，从而导致社会地位“低下”。

5.不利于土地适度规模经营和土地生产率的提高。“半城镇人口”由于其在城镇就业不稳定，多数不愿放弃承包的土地，不利于土地流转和适度规模经营。这些人一般只有农忙时节才回到农村，平时对承包的土地疏于管理，不利于土地生产率的提高。

二、“半城市化”现象产生的原因

“半城镇化”现象主要是“半城镇人口”在城乡间“摆渡”造成的，“半城镇人口”之所以在城乡间“摆渡”，表面上看主要有两个方面的原因。一是融入城镇有“三难”，即子女进城上学难、缺少城镇居民社会保障、在城镇购不起房。二是对农村土地的“眷恋”，在城镇无法得到保障的农民工往往把土地作为最后“保障”，倾向于维持与土地的长久联系，这就导致他们脱离农村关系时出现“退难”。

产生“半城镇化”现象的深层原因，主要有两条：一是体制上的障碍；二是地方政府为了彰显政绩，推进城市化的重点与城市化建设的初衷产生了偏离。就体制而言，由于依附于户籍之上的各种差别化待遇依然存在，不解决“半城镇人口”的城市户籍问题，他们就不可能享受到真正意义上的城镇居民待遇。就城市化建设的初衷和建设重点而言，我国加快推进城市化建设的初衷是转移农村人口，增加农民收入，扩大国内需求，缩小城乡二元结构矛盾，拉动区域经济发展，但从近几年城市化实践看，地方政府为了彰显政绩，大都把注意力放在建设城市、经营城市上，而对如何有效转移农村人口、增加城乡就业关注不够；同时由于大量农民工涌入城市，对城市基础设施、社会治安、城镇下岗职工安置带来一定压力，地方政府从自身利益和政绩考核指标出发，在制定有关政策时往往排斥农民工。

三、解决“半城镇化”现象的对策建议

1.以加快户籍制度改革为重点，消除体制上的障碍。户籍改革政策要因城市规模大小而区别对待。对于100万人以上的特大城市，建议凡是在城市稳定工作1年以上并参加相应社会保险的农民工夫妇给予其本人和子女在相应城市落户；100万人以下城市（包括县级市）建议实行城乡统一的户籍制度，根据本人自愿，愿意将户口由农村迁往城市的应“开放城门”，随时办理城镇落户手续。“半城镇人口”的户籍转为城镇，就不应该再享有对农村土地的承包收益，为此，应将承包土地流转给村集体或当地种粮大户作为在城镇落户的一个前提条件。既然转为城镇户籍就应该享受与当地城镇居民同等待遇，尤其需要政府解决好两方面问题：一是其子女就近无条件安排上学；二是享受与其他城镇居民同样的社会保障。在改革户籍制度的同时，各项配套的社会经济政策和制度改革要同步跟进。

2.建立用工登记备案制度，完善流动人口就业及权益保障机制。一是要实施农民工最低工资标准和保险福利保障制度，用人单位招收农民工一律要向政府劳动部门办理用工登记和备案手续，同时要与农民工签订劳动合同并明确相应待遇，尤其应保证为新进城农民工解决“住有其所”问题或给予适量住房补贴；二是要加强对劳动力市场的监管，彻查用人单位对于流动人口保险福利待遇等方面的歧视情况，要让“半城镇人口”能够与当地城镇居民一样“体面”地工作和生活；三是要针对“半城镇人口”工作在城镇、户籍在农村而导致在养老、医疗等方面享受到的保障与城镇居民有较大差距的客观实际，建议构建符合“半城镇人口”特点的过渡性社会保障体系，积极落实各方面的保险福利，待其转为城镇户籍时，再与城镇社会保障体系并轨；四是要加强对于流动人口特别是新生代农民工就业方面的技能培训及职业教育，全面提升素质，以适应城镇就业需求。同时，建议对现有的一些政策进行一次集中清理，凡是不利于农村劳动力自由流动、对进城农民工有所歧视的政策都要进行修正。

3．下大力气解决“半城镇人口”在城镇的住房问题。要允许“半城镇人口”与城镇居民一样享受保障房的相关待遇。政府出资多建一些针“半城镇人口”需求的“廉租房”，以低价格租给他们。“半城镇人口”在城镇第一次购房并申请转为城镇户籍的，政府要从售房收益中拿出绝大部分给予购房补贴（初步测算，政府在出售商品房中的收益基本上相当于房价的一半，据此建议可按房价的一半给予补贴）。鼓励“半城镇人口”退掉农村的宅基地到城镇购房，对退掉宅基地到城镇购房者，政府不但要从售房收益中拿出绝大部分给予购房补贴，而且要结合农村新型社区建设由“新农村建设机构”高价收购他们退出的宅基地。

4．居住社区要积极为“半城镇人口”创建和谐的融入环境。“半城镇人口”的居住地是除劳动场所以外最主要的活动场所，如果所在社区能够为他们提供良好的归属感和安全感，他们就不会与当地城镇居民有隔阂。建议政府要赋予社区作为“半城镇人口”融入城镇环境“第一责任人”的重任，社区要把“半城镇人口”作为社区成员与其他城镇居民同等对待，通过组织开展丰富多彩的活动，为他们创造和谐的城市融入环境。