近几年，国务院密集批复了一批重大区域发展规划，我省的“蓝黄两区”虽上升至国家战略，但国家不可能有大的资金投入，省里的投入也不可能很多，“蓝黄两区”建设必须依赖创新性改革来驱动，需要在提高行政管理效能、营造软环境方面下功夫。

一、 对软环境建设及行政管理效能关系的认识

提升“蓝黄两区”行政管理效能、加强软环境建设，首先要对现有的经济发展软环境进行重新审视，特别要对以一味放宽政策、随意“减税让利”的软环境建设旧版本进行升级。第一，升级版的经济发展软环境应更加注重政府职能的转变。打造升级版的经济发展软环境，首要任务是正确处理政府和市场的关系，明确政府和市场的定位，通过深化改革，把政府该管的管到位，把该下放给市场的下放到位，让市场真正发挥对资源配置的决定性作用。第二，升级版的经济发展软环境应更加注重质量和效益。第三，升级版的经济发展软环境应更加注重市场主体的创新活力。第四，升级版的经济发展软环境应更加注重社会的公平正义。

在以往的经济发展软环境建设过程中，一些地方单纯强调“放宽政策”，甚至为了吸引域外资金和项目，乱开减免税费“口子”，在一定程度上影响了公平竞争的市场秩序。升级版的软环境旨在正确引导市场主体行为，形成有利于发展的利益格局，守护好社会公平正义的“底线”，建立起公平、开放、透明的市场规则。

软环境建设的基础是市场经济，软环境建设的土壤是社会，软环境建设的保证是法制制度，软环境建设的实施者是政府，软环境建设的关键因素是人。软环境建设是目标，提高行政管理效能是主要手段，只有提高行政管理效能才能把软环境建设落到实处，同时提高行政管理效能也是软环境建设的重要方面，二者在某种程度上是合二为一的关系，只不过软环境的外延比行政管理效能更为宽泛一些。软环境具有公用性和非排他性，这就决定了它是一种公共产品，既然是公共产品，就必须由政府来生产。基于此，营造升级版的经济发展软环境是政府责任，重点需要在提升行政管理效能方面下功夫。

二、“蓝黄两区”行政管理效能和软环境建设的综合评价及目前存在的主要问题

与上升至国家战略的其他区域相比，尤其与其他沿海地区相比，我省“蓝黄两区”的行政管理效能和软环境建设明显滞后，社会公众满意度不高。经对“蓝黄两区”居民的电话调查结果表明：对政府行政管理效能的总体满意度为76.2%，对所创造的经济发展软环境的满意度为77.0%。社会公众对政府的意见或建议最多的是工作作风（态度、廉洁、责任心）和办事效率；其次是重视环境问题，注重诚信、公平、公正、公开问题，办实事，关注交通，关注民生等问题。

课题组分行政资源配置、行政管理效果、行政管理过程三个方面选择代表性指标并搜集相应数据进行多指标综合评价，结果表明：烟台和日照综合得分较高，这两个城市的行政管理效能及所创造的软环境较好；其次是威海、淄博、潍坊、青岛、东营，为中等水平；德州和滨州综合得分最低，说明其行政管理效能及所创造的软环境较差。综合评价结果显示，“蓝区”的行政管理效能与软环境明显优于“黄区”。

综合多方面因素进行分析，我省“蓝黄两区”的行政管理效能和软环境建设目前存在的问题主要有：（1）“蓝黄两区”协同发展机制不健全，所属的市与市之间、县与县之间分工和协作不够，各自为政，难以实现“一体化”发展；（2）政府部门之间权责不明，各自为政，存在部门本位现象；（3）政府执行力不强，存在扯皮推诿、相互掣肘现象；（4）政府部门管卡过多，手续繁琐，存在审批苛刻现象；（5）行政效能建设法律法规和监督监察机制不健全；（6）行政效能绩效评估机制和评估方法不完善，还未引入“第三方”评估；（7）部分政府工作人员还存在“官本位”思想，责任意识不强、服务意识不强、效率意识不强，对提高行政管理效能、优化软环境的认识不清、自觉性不强；（8）推进社会诚信体系建设的力度不够；（9）创新性改革思路不够开阔，对“蓝黄两区”资源优势和国家赋予的优惠政策利用不充分；（10）营商环境、人才流动和人文环境还不够优化。

三、创新性改革的对策建议

“蓝黄两区”提升行政管理效能、优化经济发展环境的总体思路应该是：必须以完成规划建设任务、群众满意为目标，突出“依法、高效、廉洁”的主题，以制度建设为基础，以政务公开、简政放权为中心，以体制机制创新为动力，以绩效评估为手段，以监督监察为保障。通过创新体制机制，健全制度，严格监督，实现政府角色定位的准确化、行政行为的规范化、管理效益的最大化，在充分利用“蓝黄两区”资源优势和国家赋予的优惠政策的基础上进行创新性改革，努力营造良好的经济发展软环境。围绕这一思路，特提出12条具体建议。

1、加快行政管理体制改革，创新行政管理方式。“蓝黄两区”建设是多个市地“一体化”的协同发展，必须打破经济区与行政区分割的管理体制。建议分别建立“山东半岛蓝色经济区管委会”和“黄河三角洲高效生态经济区管委会”，同步取消市县两级政府中“蓝区”或“黄区”的相应管理机构。管委会办公地址分别设在青岛和东营，级别为副省级，管委会作为省政府的派出机构，统筹管理所辖区域的经济建设，并理顺管委会与省政府相关职能部门关系、赋予相应权限。东营和滨州两市在隶属关系上应归属为“黄河三角洲高效生态经济区管委会”，把海洋水产厅中有关海洋产业发展的部分职能并入“山东半岛蓝色经济区管委会”。“山东半岛蓝色经济区管委会”除了履行落实《山东半岛蓝色经济区发展规划》外，建议再履行落实“胶东半岛城市群”或称“鲁东都市圈”的组织领导和综合协调工作。“蓝黄两区”要在深化行政审批制度改革方面要做表率，全面推行行政权力清单制度并编制各项权力运行流程图向社会公开。部门行政审批要实现审批权向政务大厅授权到位，审批事项在政务大厅办理到位，实行限时办结、首问负责、一次性告知、预约服务、提醒服务等制度。为适应政府转变职能的需要，协调督促社会组织做好承接职能的工作，建议政府拨专款建立社会组织孵化器、创新园等机构，加快培育发展社会组织，并加强对社会组织的评估，论证其能否承接职能、承接什么样的职能，促其规范化发展。同时对承接职能先行试点，并将“购买服务”作为政府转移职能、社会组织承接职能的主要路径，随着社会组织实力的不断增强，逐步将政府职能转移到位。

2、建立科学的人事管理机制，培养高素质的公务员队伍。一是要严把公务员“入口”关；二是要严格执行公务员的相关规定；三是强化公务员队伍的能力建设；四是量才使用、人尽其才；五是建立健全岗位责任制、服务承诺制、公示制和主办人制度等，订立合约，规范管理；六是全面推行以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，树立“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”理念，区分开创性工作产生过失与违反原则造成失误的界限，解决目前公务员队伍中存在的“多一事、不如少一事”以及“不求有功、但求无过”、“循规蹈矩、不敢担当、不敢越雷池一步”的“懒政”现象，提高政府执行力和公信力。

3、创新行政效能监督监察机制，加强工作力度。要围绕建立“全方位、多层次、强有力的行政效能监察网络体系”的目标加大工作力度。首先，各级政府均要建立行政监察投诉中心，集中受理社会各界的投诉。其次，要建立多元化的行政监察监督主体，尤其更多地聘请行政效能监督员及新闻记者经常性进行明察暗访。第三，针对不同行政监督监察项目，以问题为导向，构建临时性、弹性化的行政效能监察评价组织，进行经济性、效率性、效果性、公平性的监督检查。第四，建立综合电子监察系统平台。

4、塑造新型行政执行文化，增强提高行政管理效能的自觉性。积极提倡如下执政理念：一是以服务精神为灵魂，亲民爱民、执政为民，公众利益至上；二是让制度说话，按规则行事；三是内求团结，外求公正；四是言出行随、行必见效，树立和维护诚信政府形象。

5、建立健全绩效评估机制，引入“第三方”机构全面开展政府绩效评估。建议县级政府的绩效评估逐步引入“第三方”专业评估机构进行评估，更多地让公众参与评估，更多地运用电话调查政府工作满意度。评估结果及时向社会公开，严格兑现奖惩。

6、建立健全社会诚信体系，加强社会诚信建设。一是建章立制，明确政府、企业、个人各诚信主体的职责；二是建立健全支持信用服务市场发展政策，扶持发展社会征信服务机构，引入“第三方”机构开展信用和诚信建设评价；三是开展丰富多彩的活动营造全社会“共铸诚信”的良好氛围；四是建立覆盖全社会的信用记录和失信惩罚机制，当务之急是依托组织机构代码制度和社会保障改革，建立企业和个人的经济档案，对信用状况进行记录和监督，列出失信“黑名单”向社会公布，惩处失信者。

7、加快推进“蓝黄两区”的新型城镇化建设，通过提高城镇化水平带动软环境建设。“蓝黄两区”建设中的许多问题需要依赖于新型城镇化才能解决，必须加快“蓝黄两区”新型城镇化进程。总体思路是：把农村新型社区建设纳入城镇化体系，实施都市圈带动和城乡一体化战略，工作部署上“抓两头、带中间”，即突出抓好特大型城市和大城市建设，突出抓好小城镇建设和农村新型社区建设，带动中小城市发展，努力构筑起特大城市、大城市、中等城市、小城市、农村小城镇、农村新型社区协调发展的新型城镇体系，加快推进“蓝黄两区”的新型城镇化进程。

具体建议：一是大做胶东半岛城市群文章，力促群内各城市上规模并促进整个胶东半岛城市群上台阶，在此基础上构筑鲁东都市圈。二是合并东营、滨州两市为一个行政区。三是加快部分县城向中等城市、小城镇向小城市的转化。四是以统筹县乡村基础设施为抓手加快小城镇建设。目前小城镇建设相对滞后，要结合城乡一体化发展和新农村建设的总体要求，赋予县级政府对县域范围内的县乡村基础设施建设实行统筹的责任，建立县乡村一体化、多层次、多功能、网络化的县域基础设施体系。根据不同情况撤并一批乡镇，集中建设中心镇。同时要加快乡镇改街办、村改居、乡改镇进度。目前，小城镇建设的严重制约因素是资金问题，建议省里要通过国有股份减持或从国有企业利润中拿出一部分钱设立“小城镇建设专项基金”作为“药引子”引导全社会加大对小城镇建设的投入。对常驻人口超过10万人以上的中心镇，赋予一定的县级经济社会事务管理权限。五是以解决进城农民工后顾之忧为重点，加速农村人口城镇化转移。建议出台相应政策，如进城农民工与城镇居民同样享受保障房待遇；政府出资多建一些针对农民工需求的“廉租房”；允许农民工按城镇规划集资建房；农民工在城镇第一次购房并申请转为城镇户籍的给予补贴；开展“宅基地换房”试点。

8、用足用好城乡建设用地增减挂钩政策，化解“蓝黄两区”建设过程中土地指标紧缺的困惑。将“蓝黄两区”建设与区内农村新型社区建设尤其是农民住房模式改革有机结合起来、同步推进可有效化解这一矛盾。具体建议：（1）各县市区成立“新农村建设工作办公室”和“新农村建设投资公司”。前者负责新农村建设规划、农民住房模式改革、农民住房异地搬迁的政策落实，加强对农民宅基地的管理；后者负责收购农民退出的宅基地，负责农民退出宅基地的复垦开发以及置换城镇建设用地指标的具体事宜，同时作为投资主体负责新农村基础设施建设以及“撤村并居”为重点农村新型社区建设等。（2）加快推行以“撤村并居”为重点的农村新型社区建设和农民住房楼房化改革，鼓励农民住楼房。（3）鼓励农民积极退掉宅基地，高价收购他们退掉的宅基地。（4）对农民退出的宅基地复垦开发后的土地，通过市场手段置换为“蓝黄两区”建设用地指标。

9、充分发挥“蓝黄两区”各自优势，化解资金短缺的困难。一是建立“黄河三角洲土地银行”。具体建议：充分利用《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中赋予的土地优惠政策，通过BOT等多种形式招商引资进行黄河三角洲宜农土地后备资源的开发，置换建设用地指标，在满足自身需要的同时，对剩余部分利用“允许在省域内用于占补平衡”的政策，面向全省 “拍卖”，所获资金建立“黄河三角洲土地银行”。二是充分发挥“山东半岛蓝色经济区”内国有企业或国有控股企业多、国有资产存量大的优势，向社会出售部分国有股权，同时让其多上交部分利润，以此筹集资金用于山东半岛蓝色经济区的建设，至少可以建立海洋高新技术产业发展引导资金。

10、梳理、优化调整相关政策，努力创造公平、公正、一视同仁的营商环境。一是统一市场准入条件，对企业一视同仁，同等待遇。二是加强中小企业公共服务平台建设。三是鼓励民营资本参与国有企业改制重组。四是支持更多优秀民营企业到主板、中小板和创业板市场以及海外资本市场募集资金，鼓励民间资本进入金融业。五是落实同等的扶持政策。如各类转方式、调结构资金一律公平、均衡地面向所有企业；加快推广政府采购信用担保业务，为小微民营企业提供投标、履约和融资担保等服务；支持民营企业的产品和服务进入政府采购目录；落实平等用地待遇；对民营企业实施重点技改项目给予同等资金支持；搭建小微企业国际贸易服务平台；引导民营企业建立现代企业制度。

11、以解决非公组织科技人员职称评聘问题为重点，创造良好的人才流动和发展环境。建立“政府宏观管理、个人申请、科协系统（包括其所属科技社团）评定、用人单位聘任”的非公组织科技人员职称评定的管理体制。具体建议如下：（1）人事部门适当放权，并赋予科协对非公经济单位科技人员职称评定统一协调、综合管理的责任。（2）引入“第三方”科技社团负责相应职称中评委的评定工作。中级职称由科技社团评审结束并公示无疑义后，再报人事部门审核批准；对于高级职称再推荐报全省相应的高评委。（3）科技工作获得相应职称后由非公组织自主聘任。

12、重视“蓝黄两区”软实力建设，营造良好的人文环境。实施相关文化工程项目提升软实力、改善软环境。具体建议如下：一是“文化基础设施达标工程”，对各市、县、乡镇、街道办事处、社区、村各级提出明确的文化基础设施建设标准及文化服务标准，采取“共建、共享”以及列入各级政府考核体系等措施，确保达标到位；二是实施“文化品牌创新工程”，建议政府建立“文化产业发展与创新基金”、“文化科技专项基金”、建立文化创意产业园区等，并以此引导，推动文化品牌创新；三是实施“制度文化建设工程”，各个行业和单位要结合自身实际，制订本行业、本单位文化建设规划、行业文化自律和规范发展的各项规章制度；四是实施“企业文化标准化建设工程”，要求所有大中型企业都要打造自身的企业文化品牌；五是实施“文化搭台、经济唱戏保障工程”，不断创新方式、方法兴办新的活动项目，推动“文化搭台、经济唱戏”向纵深发展；六是实施“休闲文化示范工程”，推进以休闲文化为重点的新型文化业态的研究和推介，以健康向上的休闲文化引导休闲消费，并结合旅游业和体验经济的发展，拉长休闲产业链，带动整个第三产业加快发展。