住房保障制度是国家通过行政手段对中低收入家庭提供适当住房的一项制度，按照相关规划，我国“十二五”期间计划建设保障房3600万套，“十三五”期间仍将大规模建设。加快保障房建设，可以有效解决部分中低收入家庭住房困难，并对抑制房价具有重要作用，本无可非议，但目前保障房建设管理模式存在的一些突出问题不容易解决，且目前城镇居民有大量“空置”商品房亟待盘活（媒体曾曝全国有6540万套，笔者曾对济南市居民进行电话调查，有15.5万套“空置房”），如能采取有效措施将这些“空置房”融入住房保障体系并缩减新建保障房规模，可以有效避免小户型保障房不适应未来居民需求变化可能导致的资源浪费，并能够有效解决我国目前保障房建设管理中存在的突出问题，实现住房保障体系由“补砖头”到“补人头”的可持续发展模式转变。

一、我国保障房建设管理目前存在的突出问题

我国保障房大规模建设始自2008年，2008年、2009年、2010年分别建设63万套、387万套、580万套，2011年开工建设1000万套，“十二五”期间将建设3600万套。保障房建设虽然取得了令人瞩目的成绩，但仍存在一些突出问题不容忽视，主要有：

1.供给方式单一，地方政府压力大。目前保障房供给主要依靠新建，由于保障房建设利润低，开发商参与积极性不高，难以从市场上进行融资，主要依靠政府财政补贴，资金和土地筹集难度较大，给地方政府造成很大压力，尤其是财力较差地区可谓是不堪重负。

2.选址偏僻，空置率高。在城区位置较好的地方选址建设保障房，征地拆迁成本高，建设资金往往不足，地方政府难以承受，地方政府基于土地收益最大化（如区位好的地块用于商业开发可获得更多土地出让金）和降低保障房建设成本考虑，往往选择相对偏远位置建设保障房，这些区域属于新开发的建设用地，先天基础设施薄弱，交通、医疗、教育等市政配套基础设施严重滞后，生活不便且成本较高，居民往往不愿搬迁，进而造成大量保障房“空置”（据河南省审计厅2011 年的审计报告披露，其调查的6 个省辖市2009 年—2010 年保障房空置率高达51.3%），未发挥出保障房建设的应有效益。

3.造成新的“贫穷集聚”。目前保障房大都选择在城市郊区并采取大规模集中建设方式，客观上加剧了低收入群体的空间集聚，很容易形成新的“贫民窟”或“贫穷集聚”，且由于地处城市边缘地带，当地缺少能够充分提供就业机会的产业，保障房社区很容易形成典型的“卧城”、“睡城”，其产生的社会空间分异与推进共同富裕背道而驰，且容易引起群体性事件，影响社会稳定。

二、大规模新建小户型保障房将会造成严重资源浪费

根据规划，我国“十三五”期间仍将大规模建设保障房。然而保障房多为50平方米以内的小户型，现在的保障房不适应未来居民需求变化。目前50m²左右的保障房对低收入家庭而言能满足一时之需，但随着收入增加，若干年之后这些家庭就会更换面积稍大的住房。

从我国城镇居民目前的住房状况看，人均住房面积已达到33平方米，户均住房已达100多平方米，这说明小户型住房不能满足居民需求。济南大学软实力研究中心曾就济南市的房地产供给和需求情况进行过电话调查，结果表明：居民需求最多的是面积90-120平方米的住房，对面积70平方米以下的住房需求仅占4%，并得出“今后新建住房要以90-120平方米为主体，适当建设70-90平方米的住房，严格控制140平方米以上的大面积住房和70平方米以下的小面积住房”的结论。因此，如果继续大规模建设50平方米以内的小户型保障房，这些小户型保障房不适应未来居民的住房需求，将来就会大面积“空置”而成为“垃圾房”，必然造成资源严重浪费。

目前看，一方面城镇居民手中有大量商品房“空置”，另一方面政府仍在大规模建设保障房，长此下去，不但现有的 “空置房”存在巨大浪费，而且正在为未来“创造”新的巨大浪费。

三、保障房建设管理的改革建议

基于对上述问题及面临形势的分析，笔者认为今后应减缓建设保障房（少建甚至不再新建），住房保障体系建设的重点要盘活现有“空置房”、合理配置现有房源、积极探索新的住房保障形式。为此，特提出如下建议：

1. 摸清现有住房资源“家底”

由于不同类型家庭住房需求情况差异较大，为合理配置现有房源，建议对现有住房资源进行定期普查，尤其要摸清存量房和“空置房”底数，并以普查为基础开展经常性的抽样调查，掌握居民未来住房需求变化趋势，分析供需差异变化趋向并建立有关住房方面的数据库。在搞清楚各种类型房源数量、使用情况、房主所拥有房屋数量及未来需求变化等情况基础上，科学制定保障房建设“适度”规模及资源配置规划，以防出现保障房供给“过度”产生“空置”浪费现象。即使需要继续新建一部分保障房，为使新建保障房不至于以后成为“垃圾房”，要重点解决好两方面问题：一是保障房户型要合理；二是房间结构要弹性化。可以适当建设户型较大或“复合式”保障房，并大力推行住宅产业化。大户型保障房的房间结构要弹性化，目前使用可以从中间隔成两家，以后使用去掉隔板即可。

2.住房保障体系建设的考核要增加“空置房”去化率指标

在住房保障体系建设的宏观指导上不能只考虑将新建保障房建设规模作为对地方政府进行考核的约束性指标或政绩指标，应当引导地方政府在住房保障体系建设中更加重视“消化现有‘空置房’”，增加“空置房”去化率指标，它所带来的好处不只是“未建新房而增加了保障房的实际供应量”，而且大大减轻了地方政府的财政压力，同时还节约了宝贵的土地资源，并能有效消化住房投机所制造的经济泡沫。

3.综合治理“空置房”浪费

目前的“空置房”占用了大量资源，是资产利用上的极大浪费（由于分散在许多居民家庭中，这种浪费呈现“隐性”状态不容易引起人们重视），并扭曲了住房供求关系、破坏了房地产市场机制，采取有效措施盘活并充分利用好这些房源意义重大。机关事业单位工作人员拥有的“空置房”占有较大比重（这些人当初享受“货币化分房”的优惠政策没花多少钱就轻松得到第一套房，完全有“闲钱”进行投资或投机购第二套、第三套房；许多单位还利用其“特权”对所有职工廉价集资建房或团购第二套房，这个阶层人员是推动房价上涨的重要力量，并得到了较大的投机利益），建议以机关事业单位工作人员为重点治理“空置房”浪费。首先，要求机关事业单位工作人员对自己家庭所有的房产张榜公布，把“空置房”作为最大的资产浪费进行“治理”，宣传毛泽东同志当年所讲的“贪污和浪费是最大的犯罪”思想，要求领导干部及机关事业单位工作人员带头将自己家庭所有的“空置房”对外出租或出售（此举既可促进“空置房”的出租或出售，还可以促进廉政建设、减少腐败）。其次，开征“住房空置税”。通过开征“住房空置税”可以有效督促房主加快处置“空置房”，促使更多地“空置房”融入住房保障体系。

4.以充分利用现有“空置房”为重点探索新的住房保障方式

在综合治理“空置房”浪费的基础上，要以充分利用现有“空置房”为重点，探索新的住房保障方式，政府少建甚至不再建设小户型保障房，把节省下来的保障房建设款项用于新的住房保障方式，积极探索以“公私合作”为特征的多主体参与、多元化融资的住房保障模式。笔者设想以下几种模式：

（1）政府与保障对象“合资”租赁“空置房”。对符合保障条件的居民由政府提出租房补贴标准，按此标准根据保障对象意愿尤其是对经济条件较好并仍然享受保障房的住户，可以申请面积稍大的住房，政府按保障房标准补贴一部分，超面积部分个人缴纳租金。

（2）政府统一收购或承租现有“空置房”，然后配租给保障对象。如“空置房”面积较大，可以配租给两家保障对象合住（此举既可盘活“空置房”，又能满足保障需求，还能活跃二手房市场，一举多得）。

（3）政府与保障对象“合资”购买“空置房”。政府按常规保障房面积及相应标准决定出资比例及所占有的产权比例，其余部分归属保障对象；“退出”时政府将所占产权一次性卖给保障对象。若保障对象一时无力购买，可以按市场价格先租用一段时间，待经济条件允许时再买。

（4）政府给予一次性货币补贴支持保障对象独立“买断”住房。按照棚户区改造安置的相关经验，对符合享受保障房待遇资格又有意愿独立“买断”住房的保障对象，政府可以给予一次性货币补贴支持其购买现有的“空置房”。

（5）建立“保障对象住房抵押贷款担保机制”，政府与保障对象“合作”还贷。政府出资设立“保障房融资风险基金”，支持成立一批“保障房抵押贷款担保公司”，对符合保障条件的居民由其提供相应贷款担保，给予保障对象具有贷款购买“空置房”的能力，保障对象按自己的意愿贷款购买“空置房”，由政府与保障对象按适宜的分担比例共同“还贷”，或由政府提供房贷利息补助。

通过探索新的住房保障方式，不但能够有效避免集中连片建设小户型保障房未来可能成为“垃圾房”所造成的浪费，而且由于“融资空间”扩大，能够有效扩大保障范围；还可以充分兼顾保障对象各自的家庭状况，实现以人为本；同时，还能够使受保障的低收入人群分散居住（与普通市民混居），有效防止贫困集聚所可能滋生的各种社会问题。

5.建立保障房信息共享机制，以定期核查享有保障房资格为重点严格履行退出机制

针对目前由于保障房信息不完备造成的弄虚作假现象，建议加快建立保障房信息共享机制，包括个人信用体系、社会保障、就业、家庭住房等信息，要能够实现及时的查询和动态更新 ，并与银行诚信体系相嫁接，对于在申请保障性住房中弄虚作假者，一经查出要进行多面“制裁”，斩断伸向保障房的“黑手”。同时要建立保障房享受资格核查机制，每年定期核查保障房住户资格，通过核查对是否继续享有保障房待遇做出裁定，并严格执行，以免出现经济情况较好的住户仍然“霸占”着保障房不放。

6.规范住房租赁市场

目前住房租赁市场“逃税”现象非常普遍，这是房地产业市场监管的一大“漏洞”。对外租房者多数是中高收入阶层，但目前的房屋租赁多数没有缴纳相应税收，很多的房屋交易直接由房主与租客之间协商定价，或者由房屋中介完成交易（中介从中收取一定费用），由于缺乏监管，房主逃避税收，有失公平。建议政府建立规范的房屋租赁市场管理平台，或对第三方租赁服务机构实行“专营”，让所有出租房屋者家庭必须到“专营”机构进行包括家庭收入状况在内的基本情况登记，只有登记过的房主，才能在法律保障的前提下出租房屋；与此同时要求房主按租赁交易收入及家庭收入状况缴纳相应税收。政府将所收取的税收全部用于低收入人群的租房补贴，以拓展住房保障体系建设的资金来源。