目前社会各界对政府转移职能的认识并不到位，有关理论问题尚未完全厘清，以至于实践推进中有些地方政府左顾右盼、畏首畏脚、不敢越雷池一步甚至坐等上级安排，有的则把“应该干”但“不好干”的转移出去，有的则转移给所主管的下属单位进行 “体内循环”，影响改革效率并带来新的不公平。我们前阶段通过大量调研认为，推进政府转移职能必须从理论方面澄清认识，实践方面切实解决好“转什么”“转给谁”“如何转”“如何接得住”“接得好”“如何转管结合”等问题。

一、必须明确界定政府转移职能的“边界”——解决“转什么”问题

政府转移职能，当务之急是要厘清转移职能的边界，明确各个政府部门的职能分工，确保责权一致。党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出政府职能为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”，据此我们认为，政府部门目前正在履行的这五个方面之外的职能都应该取消。

李克强总理强调：“凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担”。理论上讲，宏观调控、市场监管、环境保护三方面职能是市场和社会无力承担的，属于政府的核心职能，这三个方面的职能不能转移；而对于公共服务、社会管理等方面职能，虽也属于政府职能，但属于“社会能够办好”的职能，应该逐步转移。当然，在转移过程中，要充分考虑承接问题，如果没有合适的主体来承接，应该暂缓转移；如果有合适的主体可以承接，不论政府目前做得“好”与“不好”都应该转移，使职能回归本位。在这一过程中，既要防止该转不转或“不舍得”转，又要避免过早转或把“不该转”的也转了。

二、必须明确承接政府转移职能的主体——解决“转给谁”问题

目前许多人认为，事业单位、企业和社会组织均可承接政府转移职能，但我们认为社会组织应该是承接政府转移职能的最重要主体。理由如下：事业单位主要职能是“干事业”，做“精”、做“专”，不应该承接政府转移的职能，如果有了政府赋予的职能就会成为“二政府”；另外，由事业单位承接政府转移职能中立性不够。企业是营利性组织，追逐利润是“天性”，由企业更多地承接政府职能不合适，因为其追逐利润的“天性”不可能公正地履行公益性的公共服务；另外，企业也缺乏中立性和权威性。而社会组织来源于社会，又服务于社会，作为公益性的非营利组织，所提供的服务也是公共服务（只不过其服务对象是特定群体而已），社会组织承接政府转移职能具有事业单位和企业所无法比拟的公益性、中立性和权威性的优势，能够坚持价值取向而非利益取向，在履行职能过程中地位超脱，能够实现客观、公正、公平，其“天生”就是承接政府转移职能最理想主体。为此，建议通过媒体等多种形式进行广泛宣传，要在全社会达成共识——“社会组织是承接政府转移职能的主体”。

三、必须明确承接政府转移职能的资质条件——解决“接得住”、“接得好”问题

“转移职能”与“承接职能”是同一矛盾问题的两个方面，我们认为目前矛盾的主要方面不在于政府愿不愿意转，而在于“承接方”能否“接得住”、“接得好”。我们曾对济南市科技社团进行问卷调查表明：90%以上的科技社团愿意承接政府职能；但科技社团目前人员普遍较少、规模较小，而且以兼职人员居多，实力较弱、净资产较少，79%的社团办公用房来自挂靠单位免费提供。科技社团承接政府转移职能的积极性虽然很高，但如脱离挂靠单位的支持能否生存都是问题，怎能大规模、有效地承接政府转移职能呢？为此，必须对承接政府转移职能的资质条件提出刚性要求。

    目前民政部门虽出台了社会组织承接政府转移职能和购买服务的条件，但比较笼统，指标和标准不具体；实际操作中，社会组织填写《承接政府职能转移和购买服务资格申请表》，民政部门仅凭1-2页纸的申请表就作出是否符合条件的决定（对符合条件者向社会公布《承接政府职能转移和购买服务符合条件的社会组织名录》），显得很草率。因为民政部门管理的社会组织数量很多，且很少深入社会组织调研，很难掌握社会组织的真实情况，所作出的决定必然带有盲目性。事实上，政府部门在转移职能和购买服务过程中多数没有采纳民政部门提供的名录。

我们认为，一个社会组织能否承接政府转移职能应考察其基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价、经验积累等方面情况，要对这几个方面提出具体标准。建议针对社会组织类型，首先对基础条件、内部治理提出一系列指标和标准，达不到标准者一律不能承接政府转移职能及购买服务；对达到标准的再建立以综合实力、管理质量、服务水平为核心的承接资格条件和履职能力的评价指标体系并进行评价和排序，从中筛选最适合承接的社会组织推荐给政府部门，建立起适度竞争的择优遴选机制。建议将这项工作作为民政部门转移职能的事项，通过购买服务的方式招标确定一家或几家第三方评估机构来承担，由第三方机构深入社会组织进行实际评估并作出“优秀”、“良好”、“符合一般条件”等的初评结论，然后由民政部门核查同意后进行公示、确认并向社会发布《具备承接政府转移职能资质条件的机构名录》。等级不同有效期可以不同，如“符合一般条件”的有效期为1年，“良好”等级为2年，“优秀”等级为3年。

四、必须明确政府转移职能的主要路径和方式、方法——解决“如何转”的问题

正常情况下，政府转移职能的路径一般有以下几条：

一是“政府直接授权、特定机构承接型”。这种路径适合于属于社会治理范畴、本来就不该由政府承担、但对社会治理而言又非常重要的职能，必须在本行业中有强势或居主导地位的机构强力推进，需要政府选择得力机构通过直接授权的形式进行转移。政府对承接机构如何履行该职能进行总体设计，承接机构按照政府的总体设计创新性开展工作。

二是“政府委托、相关机构承接购买服务型”。这种路径适合于政府简政放权后没有精力去承担，或委托其他组织承担会比政府做得更好的一些事务性管理服务类的职能，政府部门以购买服务方式将此职能委托给具备相应资质条件的机构承担。政府与承接机构形成决策与执行关系，承接机构要严格按照政府意图和标准行事，并接受政府部门的领导、监管和绩效评价。

三是“政府准许、专业机构参与型”。这种路径适合于与行政职能关联密切、专业性和技术性比较强，政府有能力承担但没有专业机构做得好的事务性服务职能，由政府授权给本行业居学术主导地位的专业机构承担全部工作或其中的部分技术性工作，与政府部门主体工作形成良好协作与互补互动。政府明确授权许可和职能范围，并对工作结果予以采信。

四是“政府认可、相关机构创新承接型”。这种路径适合于在政府职能尚未或无法完全涵盖或属于政府新开渠道、市场有较大需求但目前政府还没有顾及的领域，相关机构根据市场需求提出开展社会化服务的意愿和具体设想报相关政府部门同意并备案。至于如何开展工作由承接机构自行开拓创新。

五是“政府亟转、群团组织‘二传手’过渡承接型”。这种路径适合于本来不应由政府承担、政府在简政放权过程中亟待转移、而一时又找不到合适的承接机构予以承接，先由科协或社科联先应允下来；然后科协或社科联召集所属社会组织联合承接或配合并指导某一社会组织进行承接，并有重点地培育和提升社会组织的承接能力，待所培育的社会组织具备相应资质条件和足够承接能力时，再完全转移给相应社会组织。

六是“政府放权、相关机构自由承接型”。这种路径适合于政府在简政放权过程中取消并下放到市场的公共服务类职能，相关机构可以在市场上“捡回来”，并以行业和社会需求为导向，以市场化、社会化运营方式自主自律开展相应工作。

建议采取谨慎态度推进政府职能转移并重点做好以下工作：

1. 开展“结对子”调研和“结对子”可行性评估。通过“结对子”调研，摸清政府部门可供转移的职能、可能购买的服务，相关承接机构尤其是社会组织已经承接以及能够承接、希望承接的职能和购买服务的基本状况，提供“政府转移职能清单”、“相关机构承接职能清单”、“转移方与承接方‘结对子’清单”，并对“‘结对子’清单的可行性进行第三方评估。

2．做到有序转移。对于第三方评估认为条件已经成熟的，直接转；对于初步具备条件的，试点转或选择转；对于不具备条件的，暂缓转，同时加强社会组织的培育孵化工作，争取早日转。先期阶段“一事一议”并使用购买服务和职能委托，以利于对承接者的能力观察和绩效考察；后期阶段更多使用授权转移，使政府简政放权落实到位。

3.加强转移过程监督。对“政府转移职能清单”、“相关机构承接职能清单”、“‘结对子’清单”向社会公开，通过社会力量加强监督，既要防止政府“恋权”不愿意转，又要防止政府“懒政”不该转的也转，同时还要防止“乱转”（重点防止优先转移给所在下属单位造成新的不公平）。对通过政府购买服务进行职能转移的，一律引入择优竞争机制，尤其标书评定过程应保证公开、透明、公正，评定信息存档可查，每一落选机构应被赋予寻求解答疑问之权利，避免政府转移职能过程中的寻租行为。

4.加强对政府购买服务的监管。自出台政府购买服务政策以来，有相当一批政府部门“懒政”现象突出，有些工作本是自己“份内”事情，但动辄就通过购买服务方式让别人去干，自己既不出力，甚至还有受贿行为。我们认为，政府购买服务是转移职能的重要路径，如果把本属于自己“份内工作”通过购买服务方式让别人代替自己干活，实质上就是把不该转移的职能转了，是“钻”政府转移职能的“空子”。为此，建议加强对政府购买服务的监管，区分政府“份内工作”与转移职能的关系，防止政府“份内工作”尤其是“政府转移职能清单”之外的工作进行购买服务，以节约财政资金，并清正养廉。

五、必须明确政府转移职能后的保障机制和绩效评价体系建设——解决“转管结合”问题

政府转移职能后并不能撒手不管，一方面要建立保障机制， “扶上马、送一程”；另一方面要对承接机构的工作绩效进行严格考核。

在保障机制方面，建议进一步完善资金保障体系，完善信息及时披露制度和竞争机制，尤其要加快构建被服务对象监督反馈机制（被服务对象对所享受的服务进行全程监督，不满意可以及时反映诉求）；同时进一步强化政府职能部门问责机制和追责机制，明确追责目标。另外，还要构建应急机制，一旦特殊情况导致服务中断，要采取相关预案予以补救。

要加快构建“承接政府转移职能绩效评价体系”并选择第三方机构进行实地评价，评价结果报政府部门作为对承接机构进行绩效考核和奖惩的重要依据。

通过构建三个环节（职能转移前的资质条件认定、转移过程中的综合实力竞争、转移后的绩效评估）的评估体系，使政府部门既能掌控社会组织承接政府转移职能的履职情况，又能充分地发挥政府投入资金的效益。

六、必须明确发展壮大社会组织过程中的政府责任——解决社会组织加快发展的“平台”问题

理论上分析，社会组织是承接政府转移职能的最重要主体，然而目前社会组织发展缓慢、力量薄弱，大部分不具备承接政府转移职能的资质条件，如何加快发展壮大社会组织是加快推进政府转移职能首先要解决的问题。

我们认为，社会组织发展缓慢的原因主要有两条：一是对社会组织登记准入进行种种限制，注册登记“门槛”高；二是缺乏政府资金支持，民政部门只抓监管、不抓培育。在目前“大众创业、万众创新”形势下，注册一个企业非常容易，尤其是成立小微企业有许多优惠政策；但成立社会组织仍然比较困难，注册登记“门槛”有增无减（如在省民政部门注册成立民办科研机构，如称之为研究中心注册资金100万元，如称之为研究院注册资金需500万元），令人望“钱”兴叹。特提出如下建议：

    1.减少社会组织登记准入的限制，降低社会组织注册登记“门槛”。对注册资金、办公场所降低要求甚至不作要求，成立后经过一段时间的发展（如半年或一年）逐步达到要求。

2.调整对社会组织不公平的财税政策。目前，社会组织收入按企业纳税，基本上得不到财政投入。建议对社会组织的财税政策给予公平待遇，如给予社会组织与其他科技创新和成果转化主体同等待遇，对社会组织开展的公共服务工作视同公益性服务或科技创新企业，对其实行平等的税收减免政策，给予相应的财政政策支持。

3.由政府出资分级、分类型建设一批社会组织孵化器（或孵化基地）和社会组织创新园。建议社会组织孵化器（或孵化基地）依托科协、社科联来组建；社会组织创新园依托街道、社区的工会、共青团、妇联等群团组织来组建。此举既可加快社会组织发展，也能促进群团组织与社会组织的融合，相得益彰。

4. 政府出资建立“社会组织发展风险基金”和“社会组织发展方向引导基金”。支持有关金融机构成立“社会组织发展贷款担保公司”，为社会组织初创时期（如成立前两年，下同）事业发展所需银行贷款提供担保，一旦出现问题由风险基金提供全额补贴。“社会组织发展方向引导基金”重点支持 科技类、城乡社区服务类、行业协会商会类、公益慈善类社会组织发展，由该基金垫付注册资金，并为初创时期事业发展所需要的银行贷款提供全额贴息。

5.县（市、区）政府组建“社会组织服务中心”，为社会组织加快发展提供“一站式”免费服务。由该中心面向市场招聘社会组织发展所需要的各类专业人才，并广泛吸收社会志愿者参与，对社会组织初创时期事业发展所提出的正当服务需求免费提供，如代管财务、代理税收服务、代理法律纠纷、办理银行贷款、提供培训服务等；初创时期过后，可以适当收取费用。社会组织初创时期发展最重要的是人才，可以根据自身发展需要向服务中心提出人才需求，服务中心及时派驻相关人才进行“贴身”服务（服务中心临时没有的人才可以面向市场招聘），派驻费用从“社会组织发展方向引导基金”中支付，直至社会组织成长壮大并有了自己的管理团队后，派驻人员再撤离。

6.加强社会组织管理机关建设。建议将目前“社会组织管理局”改为“社会组织发展局”，从民政部门独立出来，充实工作人员并升格为政府的组成部门或直属机构，赋予社会治理领域综合管理部门的职责，对社会组织承接政府转移职能和购买服务进行统筹管理和协调。为监督对社会组织的监管和服务成效，建立社会组织为管理机关及其工作人员评价打分机制和意见建议的征集及反馈机制，促其进一步转变工作作风，提高监管和服务绩效。